2011年，教育部下发《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》），全国高职院校陆续开展工作，并在限期内发布了章程文本。这些章程内容结构、要素及制定过程，基本上符合《办法》要求，但是仍存在规定与愿景之间背离、内容与形式不匹配、讲求规范与执行效力失衡，总结特色与未来空间描述不充分等问题。

控制与自治之争，一直是大学管理中经典话题。在各高校章程制定之初，学界欢呼“此次高校章程建设是落实和扩大办学自主权的好时机”，对学校发展前景充满乐观情绪。学校在法理意义上和法律规范中都具有“办学自主权”，教育部《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》（教政法厅〔2014〕2号）规定，“各级教育行政部门要尊重章程，对章程已确定由学校自主管理的内容，不得任意干预。”一些高职院校章程重复了这一意思，例如，湖南省的高职院校在章程中明确列出“任何机构、组织和个人不得非法干涉学校办学活动”，并依据9项学校办学权利详细列举具体条文。但是这些话语的再三宣告，却真实地反映了学校在办学过程中各种“不自主”的无奈，对文件执行效力的疑虑。

比如，有的学校认为章程没有实际作用，在管理业务中以部门规章代替章程；有的学校认为，学校发展以争取上级政府资源和支持为首要任务，出现一些学校对章程中自主权利的法律效力的不信任态度。高职院校在争取办学自主权的美好意象与过于倚重政府资源等外部制约之间不断徘徊，进而使章程的实际执行效力大打折扣。

高职院校章程作为规范性文件，形式比较规范。具体而言，各校发布的章程结构要素齐全，涵盖并详细列举《办法》所建议的章程10项内容，以及《教育法》所规定的办学自主权，并且继承了相关上位政策规定，如校长负责制、教职工代表大会、教师法、学生管理等。但是，章程内容同质化、关键事项缺失等问题仍然可见。

比如在学生管理方面，上海交通职业技术学院、成都航空职业技术学院与深圳职业技术学院的章程文本文字量都在950字左右，内容相似度为40%；在学术委员会方面，上海交通职业技术学院、成都航空职业技术学院章程文本都在400字左右，内容相似度为36%。为了保守起见，很多章程在框架和文字表述上都对国家法规进行简单移植，创新不够，在继承上位法规与突出学校特色之间出现失衡。

又如在学校内部治理方面，有关**和决策机构的议事规则不明，有关教学、专业建设或职称评定方面的学术机构缺失，或其人员组成、会议制度以及议事规则等没有明确的程序性规定，这些都表明了学校赋予章程权威性和约束力的诚意不足。再如“学校举办者”问题，有的表述为政府举办、行业主管部门与教育厅共同管理，有的提出二者都是举办者和管理者，比如交通厅、水利厅、农村经济委员会、经济与信息化委员会、体育局、有色地质局等主办学校的章程。多方管理的院校，在处理与经费投入方和业务指导方等外部关系上，仍然存在身份困惑。

这次章程制定由于《办法》明确要求，以及后续文件的指导，加上学校遵循了章程制定程序，以及地方教育主管部门组织专家对章程核准稿的合法性、适当性、规范性和制定程序等方面进行严格的审查，章程文本质量特别是技术性规范方面均超过了学校过去自发制定的文本，体现出高职院校严格落实依法治教精神。

具体而言，在制定程序方面，高职院校皆遵循并细化了《办法》所提出的一系列工作流程：专题工作调研、文本起草与反复修改、校内外公开征求意见、教代会讨论、校长办公会议审议、校党委会审定、报送上级核准等。为此，很多学校还专门成立了组成人员广泛的章程起草小组，包括学校党政**、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家以及学校举办者或主管部门代表等；有的学校还开设章程建设网站，建立章程文本数据库，从组织程序和文献资料方面双管齐下，保证了章程文本的质量。

章程的生命力在于执行。在章程执行方面，新疆、福建、北京、吉林、山东等地进行了章程落实情况检查，但是，检查之后学校相关规章制度能否被清理、修订和完善，校方能否依照章程行事，相关方能否利用章程主张和保护自己的正当权益，其实际效力则有待进一步观察。

制定学校章程的过程也是凝练学校特色、总结办学经验的过程。不少章程强调学校的行业特色，比如，交通、水利、水电、机电、航空、商务、铁路、旅游酒店、医药等行业院校的章程都强调办学方向和人才培养要体现行业特点。又如，在产教融合方面，南通理工学院章程用专章表述产教研合作委员会的权责；广东工程职业技术学院章程规定了建立具有独立法人资格的研究所、校属资产公司以及混合所有制二级学院（部）等。在课程建设方面，深圳职业技术学院章程总结了4类复合课程平台的建设与管理。在管理体制方面，成都航空职业技术学院章程区别了**体制与决策机制，突出权力规范性。

但是，在与外部关系上，特别是高职院校结合国家发展战略和地区产业优势，如何吸引要素市场中资本、知识、技术、管理参与学校办学过程，权责利如何统一，还有很大的探索空间。比如，聘请民间艺人或企业中高级技术人员来校设立股份制工作室，校企联合建立混合所有制的职业技术学院或实习实训基地（中心），改变管理模式，通过建立或加入职教联盟（集团）或委托管理方式提升办学效率，等等。高职院校通过章程规范了既有的特色、经验和权利，而在鼓励和保护学校在开拓、改革和创新方面，特别是如何通过学校管理、人才培养等途径，突出高等职业教育类型特征，还有值得期待的改进空间。

高职院校章程建设中的问题，与章程制定过程向下学习偏弱、章程相关知识储备滞后以及章程制定难以走出行政依附等有关。

章程制定属于一种政策创新，政策学习是政策创新扩散的重要机制之一。从传播方向上看，纵向的政策扩散分为自上而下（向上学习）和自下而上（向下学习），向上学习主要是学习、贯彻落实上级机关的工作要求，向下学习以总结吸收基层改革创新经验为重要特征，高职院校章程制定属于典型的向上学习。

从章程文件执行流程上看，先是教育部通过《办法》提出章程制定框架要求，然后进行政策解读、媒体宣传，省市逐级通知、开会动员，然后高职院校按照要求制定章程，提交上级管理部门核准。而高校和大多数教师、学生是被动参与“章程运动”过程，缺乏章程行为内驱力。虽然，其中设置有座谈、问卷等收集基层意见等环节，但是实际效果不明显。

一项调查表明，校**和中层干部对章程制定情况“有所了解的”占80%，一般行政管理干部和教师群体“了解的”占42%，即半数以上师生没有参与。至于章程写什么内容，如何体现办学特色，多数人认为是学校职能部门的事情。这种由政府规划、发起、推动，以学习上级文件，学习兄弟院校的章程文本，重视章程内容的法律关系逻辑推演是其主要特征，也是章程内容同质化的主要原因。值得注意的，向上学习为能力不足者提供了模仿进步途径，保证章程质量和上级意图顺利下达，与向下学习不存在天然鸿沟，向下学习是根植于本校土壤、凝聚师生共识、形成章程创新的重要形式。

我国高等职业教育历史短，大多是1994年后通过“三改一补”建立起来的，办学经验少、积淀薄；1999年以后，为顺应教育改革要求，各地通过投资新建、多校合并、转型升格途径建立了很多高职院校。数据显示，1998年高等专科学校和职业技术学院有432所，校均规模2718人；2018年高职学校数1418所，校均规模6837人。20年间，学校数增长3.3倍，学校规模扩大2.5倍。2018年，我国高等教育毛入学率为48.1%，全国高考实际录取率81.13%，加上2019年高职百万扩招计划完成，我国高等教育将进入普及化阶段。但是，高职教育理论建设跟不上高职教育事业的快速发展，如高职发展定位、招生考试、课程建设、人才培养方式、师资队伍、产教融合，等等，由于“研究基本范式的缺乏”“研究对象的边界不明确”，职教理论应对不足。

在研究力量上，“各个培养单位培养规模普遍偏小”，专门性研究机构和高层次研究人才数量较少，学术力量建设稍显滞后；硕士点、博士点“在工科类、医药类、农林类院校相对匮乏”，学科发展受限。“连续7年6成以上高职院校发文数在均值以下”，在国家重大课题中发文量占比较小，学校将自身办学经验形成理论成果的研究力度不够，制约了章程的起草质量。总之，高等职业教育发展历史短、基础薄弱以及理论准备不足，使得章程建设不会一蹴而就，未来需要进一步改进章程，以应对职业教育的类型特色改革带来的复杂性。

我国教育管理体制源于苏联的罗马传统，强调政府高度统一的管理权、教育的国家主权。新中国成立后，高校经历了“有大学没有章程”“先有大学再有章程”等先建设后治理的历程。有研究表明，“中国政府更多在经济和社会责任上实行分权，并在组织和人事制度上实行集权。”这在高校系统中也表现突出。除了立法、规划、政策指导外，更多的是“政府运用经济手段对高校办学施加影响”。

从高职院校来说，主要依靠政府行政、政府资源，表现在财政拨款是办学经费主要来源。据调查，2008年高职财政性经费收入占经费总收入的40.1%，国家示范性高职院校的财政依赖性更为突出，2016年占比达到65.87%，且逐年上升。而在财政性教育经费中，97%以上来自于地方财政的支持，高职院校经费来源途径有限。学校过度依赖国家财政性经费状况，使得学校争取办学自主权底气不足和对章程效力的不信任。

另外，从章程制订历程上看，自1995年《教育法》提出“按照章程自主管理”到2016年政策出台经历20多年，反映了我国“文件办学”、依靠政府资源一直是高校发展改革的主要动力。20世纪80年代，张五常预测到中国会走向市场经济，但是没有预料到转型速度如此之快。因此，各高职院校均十分重视行政力量对中国高职教育改革进程的重要作用，在学校章程的修订过程中，应该正视并处理好学校依法自主办学与获取行政资源支持之间的关系平衡。

基于高等职业教育以提升“服务能力”为指向的使命和价值观，以章程建设凝聚学校办学共识，明确章程关键规则，突出核心内容，形成良性有序的内部权力格局，强化特色，增强章程解决学校实际事务的功能，提高章程的解释力、保障力和执行力，章程改进工作尤为必要。

章程在高职院校管理中的“基本法”地位是由其本身本质属性决定的。在国家法律法规和学校内部管理制度之间，章程起着承上启下、联结内外的作用，它是国家治理、依法治教等有关政策精神的延续，又是各校办学实践和经验总结的理论产物。所以，章程制定是一个双向过程：既要向下延伸细化，又要向上总结归纳。

具体而言，一方面要对上级文件和上位法进行梳理、分析和解读，吸收相关法规的精神内核，指导校内关键管理规则的修订，将章程落实到学校具体事务处理过程之中。另一方面要建立和畅通自下而上的政策学习网络，在章程修订中发挥基层群众的实践智慧，总结和提升本校的办学特色、教学和管理经验，做到真实、有效、管用。在章程修订过程中进行充分讨论，以回应校内各方利益诉求、破解学校发展中的实际难题为旨归，以师生员工认可不认可、满意不满意为准绳，形成章程初步共识，以章程制定为契机增强学校凝聚力。学校章程共识的形成就在于这两个过程的有机统一，缺少或者虚化任何一个环节，章程制定极易滑向形式化，变作为对实质问题的“象征性回应”。        

完善学校内部治理体系是章程重要内容，首先，要明确规定学校党委书记、校长的职责，特别是党（常）委会、全委会的内部**体系与议事规则，重点明确党委常委会“把方向、管大局、做决策、保落实”的核心职能。

其次，要规范重大事项的决策程序，明确重要岗位职责和议事机构的议事规则，不能简略，更不能缺失。比如，江苏省镇江市高等专科学校章程对学校“三重一大”事项（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）单列条文，对决策程序做了明确而详细的规定。

再次，要明确规定学校议事、决策机构的内部**体系与关键规则，比如，福建宁德职业技术学院章程、辽宁机电职业技术学院章程、惠州城市职业学院章程、常德职业技术学院章程等都明确规定了党（常）委会、校长办公会以及一些学术权力机构的组成体系与运行规则，包括参与人数、职责、人员组成、任期、权限范围、会议形式、议事程序及监督规则等。只有把学校重大事项及与全体师生员工切身利益相关的议事办事机构规则明确化、详细化，才能够提高章程在学校治理中的保障力。

*后，要处理好学校与学院（系部）等内设二级机构的纵向权力关系，调动基层组织积极性，推动管理重心下移，底部下沉，合理分设学术权力二级机构，加强系部在教师评聘、教学管理、专业建设、校企合作中的权重和自由度，激发基层活力，做到责权利的对等统一。

学校办学和治理方面的经验和特色，其彰显的个性化实践精神是高职院校章程的价值之源。对办学实践进行经验概括与理论总结，加强校本研究，包括对学院院训、学院精神、学院奋斗目标，以及院徽、院歌等进行精炼符号化，在人才培养、学科专业建设、社会服务能力等方面进行改革创新，有利于赢得和扩大高职院校自主办学空间。特别在产教融合、校企协同育人方面，一些学校从“开门办学”转变为“引企办学”，探索发展产教融合型企业，自主聘任兼职教师，允许校企人员双向流动，从“等、靠、要”走向“自我造血”，破解过度行政依赖，已经走在了前列。例如，广东工程职业技术学院章程提出，学校可以设置独立法人资格下级单位，并探索建立混合所有制二级学院（部）。苏州工业园区职业技术学院建立的企业学院模式开辟了校企合作新路径。未来，高职院校章程内容除了必须体现法定要素，还应善于利用《办法》和《教育法》中关于学校办学自主权的开放性规定带来的政策空间，遵循“法无禁止即可为”的法律规则，吸引企业参与办学和人才培养过程，积极争取和扩大办学自主空间，增强办学活力，有意识地将办学经验、做法章程化，推动学校差异化特色发展。

学校章程*终共识来自章程的贯彻执行过程。章程只有落实在解决本校实际问题的行动中才能建立其实用性、有效性和权威性。为了避免章程成为“墙上文件”“广告招贴”，杜绝“人走茶凉”、管理制度频繁变动，要着力于保持章程内容的真实有用性、关键规则的持续性，以及章程程序的可操作性。为了让学校制度政策稳定、运行有序，杜绝形式主义，防止“雷声大雨点小”，必须发挥章程在学校治理过程中的规范功能，并加强贯彻执行力度，让章程成为全校人员行动准则和办事遵循，增强学校依据章程自主管理能力。应该加强对章程的宣传解释，加强所有人员，特别是管理人员对章程的学习、理解和在工作实践中的落实和运用。在学校办学和管理重大事项、重要问题的处理上，尤其是在关系全校员工切身利益的关键事项上，要求相关内容详尽无遗，操作程序明确无误，增强运用学校章程解决这些事务的频率和力度，树立起章程在依法治校中的效用，进一步凝聚全校章程共识。这对转变政府管理方式，真正走向“依法办学”，增强学校自主管理以及建立现代大学制度等，具有不可替代的作用。